人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義近日在公開(kāi)場(chǎng)合表示,雖然2010年全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余1.5萬(wàn)億元,但是并沒(méi)有落實(shí)到對(duì)應(yīng)的個(gè)人賬戶(hù)。一方面職工個(gè)人賬戶(hù)大部分是空賬,另一方面已有的積累資金保值增值無(wú)門(mén),在物價(jià)水平上漲的背景下,實(shí)際上處于縮水和貶值的狀態(tài)。

社�；�金所面臨的上述問(wèn)題如何解決,數(shù)量巨大的社保基金該如何管理?成為社會(huì)關(guān)注的話(huà)題。

個(gè)人賬戶(hù)空賬風(fēng)險(xiǎn)增大

據(jù)胡曉義介紹,“十二五”期間,人口老齡化來(lái)勢(shì)迅猛,對(duì)推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。2010年,我國(guó)超過(guò)60歲的老年人口達(dá)1.74億,大約占總?cè)丝诘?2.8%,預(yù)計(jì)到“十二五”末將達(dá)到15%左右,并且在十幾年內(nèi)將進(jìn)入到老齡化的高峰,這對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)影響尤為巨大。

“以前學(xué)界對(duì)這個(gè)問(wèn)題討論不少,但是官方這樣公開(kāi)說(shuō)還是第一回。”清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。

據(jù)楊燕綏介紹,早在1997年,我國(guó)進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革時(shí),就涉及到了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)的結(jié)合�！爱�(dāng)時(shí)涉及個(gè)人賬戶(hù),已經(jīng)考慮到了中國(guó)的人口老齡化問(wèn)題,就是說(shuō)個(gè)人賬戶(hù)有一些錢(qián),可以分擔(dān)老齡化社會(huì)給養(yǎng)老保險(xiǎn)金帶來(lái)的負(fù)擔(dān),這是需要積累的,設(shè)計(jì)是好的”。

但為什么會(huì)出現(xiàn)空賬呢?

“這是因?yàn)樽畛踔贫冗\(yùn)行的時(shí)候,還沒(méi)有養(yǎng)老金的預(yù)算。當(dāng)時(shí)退休的國(guó)有企業(yè)職工的養(yǎng)老金由誰(shuí)來(lái)付的問(wèn)題沒(méi)有解決。這在理論上也叫改革的成本,沒(méi)有做安排。1997年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》剛開(kāi)始實(shí)施,養(yǎng)老金就不夠。1998年全面啟動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革,帶來(lái)的是減員增效,下崗職工變成提前退休的人,繳納養(yǎng)老金的人一下子少了,當(dāng)年養(yǎng)老金就不夠花,所以就把儲(chǔ)蓄在個(gè)人賬戶(hù)上的養(yǎng)老金挪用了,挪用之后還是不夠,國(guó)家還補(bǔ)了很多。自此以后,個(gè)人賬戶(hù)一直被挪用,由此就形成了現(xiàn)在的空賬。”楊燕綏說(shuō)。

空賬的嚴(yán)峻后果也是顯而易見(jiàn)的。

“現(xiàn)在都講2015年是我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)的一個(gè)拐點(diǎn),勞動(dòng)人口急劇下降,到那個(gè)時(shí)候,就會(huì)從幾個(gè)納稅人去養(yǎng)一個(gè)老人變成不到一個(gè)納稅人去養(yǎng)一個(gè)老人,而那時(shí)老人的養(yǎng)老金又是空賬,就可以想象未來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有多大�！睏钛嘟椪f(shuō)。

胡曉義也認(rèn)為,在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域,由于老年人的患病率和醫(yī)療費(fèi)用是其他年齡段人口的數(shù)倍,因而老齡化必然帶來(lái)醫(yī)療總費(fèi)用的迅速增長(zhǎng),所謂老齡化高峰的到來(lái)就意味著人口紅利窗口隨之關(guān)閉,承擔(dān)社保供款責(zé)任的中青年勞動(dòng)人口相對(duì)或者絕對(duì)減少,生之者寡、食之者眾的結(jié)構(gòu)性矛盾愈加突出。迄今為止,世界上沒(méi)有一個(gè)人口超過(guò)10億的國(guó)家進(jìn)入老齡化的經(jīng)驗(yàn),老齡化高峰對(duì)我國(guó)的挑戰(zhàn)極為嚴(yán)峻。

而社�；�金空賬的背后,還有一個(gè)耐人深思的問(wèn)題,就是空賬的出現(xiàn)是否合法。

“從法律上講,個(gè)人賬戶(hù)上的養(yǎng)老金是個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn),但是現(xiàn)在一些地方政府挪用養(yǎng)老金并沒(méi)有跟任何人商量,從法律上說(shuō)就是侵犯了老百姓的合法權(quán)益。所以說(shuō)空賬問(wèn)題從法律上和財(cái)務(wù)上講都是社會(huì)一大隱患�！睏钛嘟椪f(shuō)。

社�；�金面臨貶值“尷尬”

根據(jù)胡曉義的介紹,在個(gè)人賬戶(hù)出現(xiàn)空賬的同時(shí),還面臨社�；�金貶值縮水的問(wèn)題。

據(jù)了解,2007年12月23日全國(guó)人大首次審議的社會(huì)保險(xiǎn)法開(kāi)始在法律層面關(guān)注社�；�金的監(jiān)管問(wèn)題,社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例也已被原勞動(dòng)和社會(huì)保障部列入“十一五”立法規(guī)劃。為給社�；�金監(jiān)管立法研究提供第一手的資料,中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心“社�；�金監(jiān)管立法研究”課題組連續(xù)在假期組織部分教師和碩士研究生,分赴北京、上海、江蘇、廣東、山東等15個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展社保基金監(jiān)管情況的調(diào)研。

調(diào)研的負(fù)責(zé)人之一胡繼曄教授告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,基金保值增值問(wèn)題嚴(yán)重。“目前,全國(guó)大部分地區(qū)的結(jié)余基金,都是按規(guī)定存入銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。銀行利率近年來(lái)已低于工資增長(zhǎng)率,而適合社�；�金投資的國(guó)債數(shù)量、期限又無(wú)法滿(mǎn)足要求�，F(xiàn)在我國(guó)正處于‘人口紅利’期,隨著社�；�金征繳力度的加大,其結(jié)余也會(huì)越來(lái)越多,在銀行存放不動(dòng)的貶值是社�；�金面臨的最大挑戰(zhàn)”。

胡繼曄認(rèn)為,從社�；�金監(jiān)管的法定義務(wù)來(lái)講,不能僅僅是“不被挪用”就可以了,保值增值同樣是監(jiān)管的“題中應(yīng)有之義”。

“如果你現(xiàn)在往社保賬戶(hù)中存入1000元,20年后仍然給你1000元,從表面上看,你并沒(méi)有吃虧,但那又有什么意義呢?”胡繼曄說(shuō),“社�；�金的規(guī)模現(xiàn)在是以萬(wàn)億元計(jì),這樣一大筆錢(qián),定活期之間的利息差每年就可達(dá)數(shù)百億元。表面上看錢(qián)還在那里,還是那么多,但從資金的時(shí)間價(jià)值角度分析,隨著時(shí)間的推移會(huì)造成越來(lái)越大的損失。如果財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的管理者僅僅只是將社�；�金存了活期,那參保人自己去銀行存活期不是更直接?”

“現(xiàn)在不管是空賬利息還是滾存資金,實(shí)際上都沒(méi)有投資運(yùn)作的利息,這又會(huì)帶來(lái)什么影響呢?現(xiàn)在,在發(fā)放城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金時(shí),個(gè)人賬戶(hù)滾存資金要除以計(jì)發(fā)月數(shù),可是現(xiàn)在滾存資金的記賬利息很低,再除以越來(lái)越長(zhǎng)的計(jì)發(fā)月數(shù),實(shí)際金額就下降了。金額下降使城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率越來(lái)越低,企業(yè)職工也就越來(lái)越不滿(mǎn)意�？召~導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)的危機(jī)是長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題,可是從近期來(lái)看,替代率已經(jīng)越來(lái)越低了。這就是空賬和不投資運(yùn)作給養(yǎng)老金制度都帶來(lái)的麻煩�！睏钛嘟椪f(shuō)。

突破監(jiān)管困局需加強(qiáng)立法

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái),社�；�金諸多問(wèn)題的背后,實(shí)際上就是監(jiān)管的困局,也就是沒(méi)有“把錢(qián)管好”。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理研究所的一名研究人員一直關(guān)注社�；�金的監(jiān)管,他在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者電話(huà)采訪(fǎng)時(shí)舉例說(shuō),從全國(guó)來(lái)看,湖北省武漢市屬于在社保基金監(jiān)管方面走得比較快的,但仍然存在一些問(wèn)題。

據(jù)這名研究人員介紹,為加快建立社�；�金監(jiān)管信息披露體系,推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和“陽(yáng)光工程”。武漢市依據(jù)國(guó)家有關(guān)部署,正逐步建立完善社�；�金網(wǎng)絡(luò)體系和數(shù)據(jù)信息體系,重點(diǎn)加強(qiáng)了醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),實(shí)現(xiàn)各基金監(jiān)管部門(mén)的信息共享。有效地避免和減少了信息不對(duì)稱(chēng)的難題,為監(jiān)管部門(mén)提高監(jiān)管效率提供了可靠的信息來(lái)源。另外,為促進(jìn)信息披露體系的建設(shè),武漢市還出臺(tái)了具體的規(guī)定,要求社�；�金托管機(jī)構(gòu)將社保基金運(yùn)營(yíng)結(jié)果定期向社會(huì)公眾公開(kāi),強(qiáng)化其對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)意識(shí),同時(shí)不斷提高公眾的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)。

不過(guò),在這名研究人員看來(lái),武漢在社�；�金監(jiān)管方面存在的問(wèn)題也是顯而易見(jiàn)的。如信息披露的充分性和及時(shí)性有待加強(qiáng)；監(jiān)管主體間職能重疊交叉,職責(zé)不清,缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制和有效監(jiān)督；社�；�金監(jiān)管體系缺乏對(duì)社�；�金籌集和征繳投資運(yùn)營(yíng)基金給付的流程監(jiān)控；社�；�金監(jiān)管的市場(chǎng)化程度明顯不足。

而來(lái)自中國(guó)政法大學(xué)“社�；�金監(jiān)管立法研究”課題組的調(diào)研表明,上述問(wèn)題在各地具有共性,最根本的原因在于相關(guān)法律制度的缺陷。

“調(diào)研發(fā)現(xiàn),社�；�金立法層次太低,基金監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法無(wú)力。目前主要由法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件構(gòu)成社�；�金監(jiān)管的法律框架,隨著社�；�金管理體制的變化,除社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)外,財(cái)政、稅務(wù)、銀行、郵政儲(chǔ)蓄等部門(mén)相繼介入社�；�金日常管理,面對(duì)諸多部門(mén)和機(jī)構(gòu),基金監(jiān)督工作環(huán)節(jié)增多、鏈條加長(zhǎng),使得社�；�金監(jiān)管部門(mén)在橫向?qū)τ嘘P(guān)部門(mén)、縱向?qū)Φ胤秸�府時(shí),監(jiān)督和被監(jiān)督的主體不明確,沒(méi)有處罰權(quán),約束效力差,嚴(yán)重影響基金監(jiān)督管理工作的開(kāi)展�！焙�繼曄說(shuō)。

對(duì)此,胡繼曄提出了社保基金監(jiān)管的立法建議:“提高立法層次,建立完善的社�；�金監(jiān)管法律、法規(guī)體系。按照‘十七大’提出的‘建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制’的要求,可以利用目前制定社會(huì)保險(xiǎn)法的契機(jī),明確社�；�金監(jiān)督主體的法律地位和基本原則。由于我國(guó)在立法、修法、廢法過(guò)程中還缺乏經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和社會(huì)、環(huán)境分析,使得法律更多是原則性的框架規(guī)定,需要配套性法規(guī)才具可操作性。因此,在未來(lái)全國(guó)人大審議通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)法后,在認(rèn)真吸收現(xiàn)行社�；�金監(jiān)督管理方面有關(guān)行政規(guī)章合理成分的基礎(chǔ)上,制定社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例,加上其他相關(guān)法規(guī)、規(guī)章,構(gòu)成完整的社�；�金監(jiān)管法律、法規(guī)體系,使監(jiān)管主體有法可依�！�